Qu’est-ce qui n’a pas fonctionné et ce que nous avons appris
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“Personne ne va poser de questions à ce sujet – seulement le geek sur Computer Weekly.”
Iain Duncan Smith était clairement en colère avec moi pour ponctionner son vœu pieux sur la réception d’une autre annonce de retards à Universal Credit. C’était au début de l’automne 2014 et Iain était secrétaire d’État au ministère du Travail et des Retraites (DWP) et j’étais son ministre de la Réforme sociale, responsable de la mise en place du projet.
Nous avions lancé le projet de réforme du système de protection sociale britannique en 2010. Le système existant était un gâchis – un ensemble d’avantages souvent contradictoires rassemblés au fil des ans qui catégorisaient et emprisonnaient les gens dans le système et dans la pauvreté. Avec Universal Credit (UC), nous voulions balayer tout cela et le remplacer par un système qui permette aux gens de changer leur situation de manière à faible risque.
le traumatisme de l’introduction de l’UC prouvé bien au-delà de tout ce que nous avions envisagé. Au cours des cinq premières années, nous avons traversé pas moins de six chefs de projet et six principaux propriétaires responsables, avec plusieurs effondrements et même un décès sous l’énorme pression.
Pendant toute cette période, Computer Weekly a conservé un décompte serré de nos labeurs, nourris – nous le soupçonnions – par des informateurs hostiles du Cabinet Office. Il n’était pas surprenant que Iain en soit venu à redouter la prochaine révélation de cette source.
Capacités informatiques
Pourquoi était-ce si difficile ?
Au cœur des problèmes des communications unifiées se trouvent les capacités du département informatique. Il est devenu évident que la mise en service de l’informatique par les départements gouvernementaux une décennie et plus auparavant avait effectivement supprimé toute connaissance directe de la façon de construire des systèmes, ou même de contrôler que les entrepreneurs construisaient correctement ces systèmes.
Cela n’avait pas d’importance pour les logiciels plus petits et discrets, pour lesquels le DWP avait fait ses preuves. En effet, Joe Harley, DSI du gouvernement au départ du projet, m’a rassuré sur les perspectives de l’UC avec l’exemple de la récente mise en œuvre réussie de la nouvelle allocation d’emploi et de soutien.
« Si les départements ne relèvent pas le défi, il y aura beaucoup plus d’histoires d’horreur que Computer Weekly dévoilera »
David Freud, ancien ministre de la Réforme sociale
Mais ce manque de compétence signifiait que le ministère n’a pas reconnu l’ampleur du système que nous voulions construire. Nous l’appelions encore « un développement informatique d’échelle modérée » dans le livre blanc de 2010 et au-delà.
Il y a eu deux autres erreurs au départ. DWP n’a pas réalisé la problèmes de sécurité impliqués en offrant aux demandeurs un système interactif. Trop tard, il a tenté de relever le défi en modernisant la sécurité dans un système de style hérité, découvrant que le résultat était désespérément compliqué pour les utilisateurs.
Dans le même temps, la première tentative d’utilisation de nouvelles les techniques de développement agile se sont effondrées parce que l’approche utilisée – construire des histoires individuelles – était très inefficace. Il a également été gravement compromis par son incompatibilité avec le calendrier d’apurement du gouvernement central, ce qui a conduit à des accusations de manque de contrôle financier du Bureau national d’audit.
Le calendrier de développement plus rapide promis par agile a également permis un calendrier accéléré. Le non-respect de ce calendrier devait être la source directe d’une grande partie des critiques du public à l’égard du projet.
Combat à cinq
Alors que les problèmes du projet s’aggravaient, une lutte désespérée à cinq s’est développée au sein du gouvernement, qui s’est déroulée jusqu’en 2013. Le Cabinet Office exerçait un contrôle direct par l’intermédiaire de la Major Projects Authority et sa supervision des contrats. Le Trésor, tout en imposant agressivement des réductions de prestations au département, s’est néanmoins montré favorable à ses plans de CU à ce moment-là grâce au secrétaire en chef libéral-démocrate du Trésor, Danny Alexander. Le premier ministre, David Cameron, était nerveusement favorable et le vice-premier ministre libéral démocrate Nick Clegg beaucoup plus positif.
Le Cabinet Office était également ambitieux pour réaliser son programme de « numérique par défaut » et a explicitement souhaité que le système initial que nous avions construit soit mis au rebut et remplacé par un nouveau système numérique construit à partir de zéro. Il a mis des ressources considérables dans cette refonte, menée par le redoutable Tom Loosemore, directeur adjoint du Government Digital Service (GDS). Cependant, alors que GDS comprenait comment l’informatique pouvait fonctionner, il souffrait également d’ignorance – une ignorance qui était à l’opposé de celle du département. il désespérément sous-estimé la complexité d’un système de protection sociale distribuant environ 100 milliards de livres sterling par an. En conséquence, le calendrier initial du système numérique a commencé à se replier à un rythme rapide.
Le résultat des luttes a été le déploiement de deux systèmes distincts, surnommés la « piste jumelle ». Le premier système avait la forme d’une prestation héritée standard, même si les demandeurs pouvaient faire une demande en ligne. Par la suite, l’interaction avec DWP s’est faite par voie postale et téléphonique traditionnelle. Néanmoins, le ministère a appris comment les éléments opérationnels clés devraient fonctionner grâce à ce système, ainsi que la réponse comportementale des demandeurs aux nouvelles dispositions.
Ces découvertes ont contribué à façonner le système numérique de « service complet » qui a été développé et déployé après. Il a également maintenu un élan à un moment critique. De toute évidence, cette approche à deux volets impliquait des coûts supplémentaires, bien qu’ils aient été compensés par les gains liés à l’intégration plus précoce des personnes au système.
Cependant, comme c’est souvent le cas dans les réponses efficaces aux crises, l’approche à deux volets pourrait bien avoir été le meilleur moyen d’introduire un nouveau système complexe. La première version a servi d’éclaireur pour éclairer la structure de l’offre de services complets.
Leçons apprises
La réponse du ministère à ce baptême du feu a vu une restructuration globale de ses capacités informatiques, tirant le développement et la maintenance des systèmes en interne et intégrant plus étroitement ses services avec les opérations. DWP a construit une capacité de développement véritablement agile. Il a également donné plus d’autorité aux équipes d’exploitation, de sorte que la structuration détaillée de la CU reflète les réponses comportementales de la base des demandeurs.
Ces changements représentent un défi pour les autres ministères qui envisagent des développements majeurs. Sur le plan purement informatique, les enseignements tirés impliquent de ramener en interne les capacités de développement ; constituer de grandes équipes intégrées pour adopter la technologie agile ; et inverser une culture axée sur les politiques en une culture reposant sur le retour d’information opérationnel.
Si les départements ne relèvent pas le défi, Computer Weekly aura encore beaucoup d’histoires d’horreur à dévoiler.
David Freud a été l’un des architectes du crédit universel et a été ministre de la réforme de la protection sociale dans le gouvernement de coalition de 2010 à 2015. Son livre sur la mise en œuvre du crédit universel, Des agendas conflictuels : à l’intérieur du piège du bien-être, a été publié en juin 2021.
